INTRODUCCIÓN
De propia voluntad, se da contestación por este dictamen o análisis jurídico, a cargo del titular de la cuenta, a las consultas que se plantean, analizado el Real Decreto 926/2020 por el que se declara el Estado de Alarma. Sirva en su virtud para esclarecer todas aquellas cuestiones que se deducen del mismo acerca de su constitucionalidad.
A título introductorio, de suerte a los poderes que ostenta el ejecutivo, el Gobierno declaró mediante Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, un nuevo estado de alarma en todo el territorio nacional para contener la propagación de las infecciones causadas por el SARS COV 2, a cuyos efectos la autoridad competente es el Gobierno de la Nación.
Conviene no perder de vista, ni siquiera obviarlo, que el estado de alarma no deja de ser una excepción a la normalidad constitucional, y como tal debe ser entendido.
Se trata de un Real Decreto de Estado de Alarma que difiere sustancialmente del declarado en marzo y del que se plantean, también, ciertas cuestiones jurídicas que humildemente se intentarán resolver en este análisis. Tanto el texto del anterior Estado de Alarma como el actual han dado pie a distintas posturas que han suscitado un debate en términos jurídico-constitucionales y es ahí donde debe quedar el debate, en lo estrictamente jurídico. Tal y como versa la STC 239/1992 “El concreto objeto político que con ella pretenda conseguir el legislador no es cuestión que incumba a este tribunal, sino más bien problema de simple valoración política, que debe plantearse y debatirse en otros momentos y en otros foros…”
CONSULTA
Si bien, todos somos conscientes de la gravedad de la situación creada por la pandemia ocasionada por el virus SARS COV 2 así como de la necesidad de adoptar las medidas necesarias para garantizar la seguridad de todos los españoles, no debe obviarse que nuestro texto constitucional dispone de una serie de mecanismos jurídicos que, incluso en un momento de excepcionalidad como el que vivimos, deben respetarse.
Es por ello por lo que el examen al que se somete este Real Decreto recaerá sobre los siguientes aspectos que, a mi juicio, podrían afectar a la constitucionalidad del mismo. El presente análisis jurídico tratará de resolver, según me permitan mis conocimientos jurídicos, las siguientes consultas que se plantean.
I. Se pide pronunciarse sobre la constitucionalidad de las medidas acordadas, en especial, aquella que afecta a la libertad de reunión.
II. Sobre la duración del Estado de Alarma y el espíritu de la ley.
III. Sobre la delegación en las Comunidades Autónomas.
IV. Sobre el régimen sancionador y la ruptura del principio de legalidad.
V. Conclusiones.
CONSIDERACIONES JURÍDICAS
Para la resolución de las cuestiones jurídicas planteadas resulta aconsejable acudir a la siguiente normativa y jurisprudencia que resulta de aplicación a las mismas:
Primera. – Son de aplicación los preceptos que dispone el Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre por el que se declara el Estado de Alarma para contener la propagación de las infecciones causadas por el SARS COV 2. Concretamente los preceptos relativos al ámbito territorial, duración, medidas establecidas, flexibilización de las medidas y régimen sancionador.
Segunda. – Por ser la Ley que regula los Estados de Alarma, es de aplicación lo dispuesto en la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, por la que se regulan los estados de alarma, excepción y sitio.
Tercera. – Por establecer el marco constitucional al que debe ajustarse el Estado de Alarma resulta de aplicación el artículo 116.2 de la Constitución Española de 1978.
Cuarta. – Por ser la doctrina que reiteradamente viene estableciendo el Tribunal Constitucional, es de aplicación la siguiente jurisprudencia: STC 239/1992, STC 83/2016.
Análisis Jurídico del Estado de Alarma
Tras un estudio pormenorizado de la cuestión planteada, ciñéndonos siempre al caso y con la redacción del RD 926/2020 por el que se declara el Estado de Alarma obrante en nuestro poder, debemos concluir lo siguiente:
Primero. – Sobre la constitucionalidad de las medidas acordadas, en especial, aquella que afecta a la libertad de reunión.
Ya en la introducción a este análisis jurídico había quedado acreditada la necesidad de adoptar aquellas medidas que garantizasen la seguridad de los ciudadanos habida cuenta de la gravedad de la situación ocasionada por la pandemia.
Resulta indiscutible que el Estado de Alarma es una suerte de excepcionalidad constitucional que debe respetar los mecanismos legales que dispone nuestra constitución y la LO 4/1981, máxime cuando afecta a derechos fundamentales. Es innegable que por muy grave que sea la situación que encaramos, lo dispuesto en el RD 926/2020 por el que se declara el Estado de Alarma y los sucesivos que se aprueben deben abordarse en estrictos marcos constitucionales.
La STC 83/2016 reflejó que “La declaración del estado de alarma no permite la suspensión de ningún derecho fundamental, aunque sí la adopción de medidas que puedan suponer limitaciones o restricciones a su ejercicio”. No me compete a mí, por mis limitados conocimientos en la materia, delimitar la estrecha línea que separa la suspensión de la limitación, sino apuntar otros aspectos que parecen más claros de la lectura del nuevo RD por el que se declara el Estado de Alarma.
El RD 926/2020 por el que se declara el Estado de Alarma en todo el territorio nacional dispone, entre otras, las siguientes medidas:
- Se limita la circulación de las personas por las vías o espacios de uso público entre las 23:00 y las 6:00 horas.
La autoridad competente delegada podrá modular, en su ámbito territorial, su inicio entre las 22:00 y las 00:00 horas y su fin entre las 5:00 y las 7:00 de la mañana.
Su aplicación será para todo el país salvo la Comunidad Autónoma de Canarias, debido a su mejor situación epidemiológica.
- Se limita la permanencia de grupos de personas en espacios públicos y privados a un máximo de seis personas, salvo que se trate de convivientes.
Parece claro que ambas medidas estarían afectando a dos libertades que protege nuestro texto constitucional: La libertad de circulación y la libertad de reunión.
Basta acudir al artículo 11 de la LO 4/1981 que viene a establecer un numerus clausus, esto es, una lista cerrada de medidas que pueden acordarse durante la vigencia del estado de alarma y que dispone en su tenor literal que solo permite: “limitar la circulación o permanencia de personas o vehículos en horas y lugares determinados, o condicionarlas al cumplimiento de ciertos requisitos”.
Por lo que, a mi juicio, el decreto de Estado de Alarma debe determinar con exactitud, al igual que lo hace con las horas, los lugares en los que se establece esta medida. Según mi propia interpretación, parece que el artículo 11.a) refiere a acordar la adopción de estas medidas en determinados lugares y no en todo el territorio nacional.
Se observa como el RD 926/2020 establece un ámbito de aplicación genérica (en todo el territorio nacional) que no determina con detalle los lugares dónde se debe aplicar esta medida tal y como lo exige la LO 4/1981.
Sobre la segunda de las libertades afectadas por este RD de Estado de Alarma, invito al lector a que vuelta a revisar las medidas que establece el legislador en el artículo 11 de la LO 4/1981.
El artículo 21 de la CE dispone que: “Se reconoce el derecho de reunión pacífica y sin armas.” Se trata, por tanto, de un derecho fundamental que no puede ser siquiera limitado por el Estado de Alarma y mucho menos suprimido. Ello dado que el artículo 11 de la LO 4/1981 no prevé la adopción de esta medida.
Si bien, el legislador contempló la posibilidad de suspender este derecho mediante la adopción de una medida determinada, no lo hizo para poder ser adoptada en un Estado de Alarma, sino en uno de excepción o sitio. Por lo que es de entender que la suspensión de este derecho fundamental únicamente está contemplada constitucionalmente en esos y en los términos que establece el artículo 22 de la misma LO (salvo, eso sí, en lo previsto en el artículo 8.6 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).
El artículo 21.2 de la CE establece que este derecho sólo podrá ser suspendido “cuando existan razones fundadas de alteración del orden público, con peligro para personas o bienes”. Se observa que existen otras vías para suspender este derecho, pero no mediante el estado de alarma que no está habilitado constitucionalmente para hacerlo.
Segundo. – Sobre la duración del estado de Alarma y el espíritu de la ley.
Como ya apunté, conviene no perder de vista, ni siquiera obviarlo, que el estado de alarma no deja de ser una excepción a la normalidad constitucional, y como tal debe ser entendido.
El artículo 116 de la CE, conocedor y previsor de la situación de excepcionalidad constitucional que supone un estado de alarma, dispuso una duración de un plazo máximo de 15 días, dando cuenta al Congreso de los Diputados, reunido inmediatamente al efecto y sin cuya autorización no podrá ser prorrogado dicho plazo.
A su vez, el artículo 6 de la LO 4/1981 al regular la duración de los estados de alarma, en buen criterio dispuso: “En el decreto se determinará el ámbito territorial, la duración y los efectos del estado de alarma, que no podrá exceder de quince días.”
Si bien es cierto que la ley permite prorrogar el estado de alarma con la autorización expresa del Congreso de los Diputados, es evidente la intención del legislador al regular la duración del Estado de Alarma. Se trata de una situación de excepcionalidad por lo que debe entenderse como algo transitorio con un final pronto en el tiempo.
Tal es también, a mi juicio, el espíritu de la Constitución, el de establecer un periodo corto de tiempo para la implantación de las medidas sin perjuicio de su prórroga. La prórroga de 6 meses acordada en el congreso de los Diputados es, según mi criterio, desproporcionada e injustificada, máxime cuando se están afectando a derechos y libertades fundamentales.
Tercero. – Sobre la delegación en las Comunidades Autónomas.
Otro de los puntos que pretende abordar este análisis es la delegación en las Comunidades Autónomas que persigue el RD 926/2020. El Real Decreto en su artículo 9 pretende habilitar a las autoridades competentes delegadas en cada comunidad autónoma para modular, flexibilizar y suspender la aplicación de las medidas a la vista de la evolución de determinados indicadores.
Sin embargo, el artículo 7 de la LO 4/1981 dispone que a los efectos del estado de alarma la Autoridad competente será el Gobierno o, por delegación de éste, el Presidente de la Comunidad Autónoma siempre y cuando la declaración afecte exclusivamente a todo o parte del territorio de una Comunidad. No siendo este el caso de RD 926/2020 el cuál establece un ámbito de aplicación a todo el territorio nacional.
La delegación en las Comunidades Autónomas no deja de ser otro punto importante en el análisis de la constitucionalidad del RD 926/2020. A todos los efectos del estado de alarma, la autoridad competente es el Gobierno de la Nación, quien ostenta la facultad de dar contenido al RD con las medidas (recordemos numerus clausus) que establece el artículo 11 de la LO 4/1981.
De tal manera, es el Gobierno quien ostenta plena responsabilidad y quien tiene la capacidad para declarar el estado de alarma y acordar las medidas que considere oportunas tal y como reconoce el constitucional en STC 83/2016.
En otras palabras, parece claro que la Autoridad Competente es en todo caso el Gobierno, que si bien, podría delegar en las Comunidades Autónomas la efectividad y la ejecución de las medidas, sería solo el Gobierno el competente de acordarlas conforme establece la LO 4/1981.
A esta tesis, añado, que del tenor literal del artículo 7 de la LO 4/1981 entiendo que podrá ser la autoridad competente a los efectos del estado de alarma el Presidente de la Comunidad Autónoma por delegación del Gobierno, cuando el estado de alarma afecte exclusivamente a todo o parte del territorio de una Comunidad y no como dispone el RD 926/2020 que establece un ámbito de aplicación en todo el territorio nacional.
De esta forma debe entenderse contrario a la constitución el artículo 9 del RD926/2020.
Cuarto. – Sobre el régimen sancionador y la ruptura del principio de legalidad o tipicidad.
Finalmente, otro de los puntos que conviene advertir en este somero análisis del RD 926/2020 por el que se declara el Estado de Alarma, es lo relativo al régimen sancionador.
Al igual que en el anterior RD de estado de Alarma, el vigente remite el incumplimiento de su contenido o la resistencia a las órdenes de las autoridades competentes a lo dispuesto en los términos establecidos en al artículo 10 de la LO 4/1981 el cual, a su vez, se remite a lo dispuesto en las leyes.
El principio de tipicidad cobra especial importancia tanto en derecho penal (delitos) como en el derecho administrativo sancionador (multas). El propio artículo 1 del Código Penal dispone que “no será castigada ninguna acción ni omisión que no esté prevista como delito por ley anterior a su perpetración”. Esta es la clara expresión del principio de legalidad penal que responde históricamente al principio nullum crimen sine lege.
Por su parte, el artículo 27 de la Ley de régimen jurídico del sector público dispone que “solo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento previstas como tales infracciones por una ley”. Por lo que deja de manifiesto este principio de tipicidad.
El problema de remitir el régimen sancionador a las disposiciones establecidas en las leyes, lejos de ser inconstitucional, que no lo es, es que tiene un efecto claro en detrimento de la seguridad jurídica.
Por ello, el hecho de que no se haya previsto expresamente un régimen sancionador concreto acentúa la incertidumbre en la ciudadanía que no sabe que está permitido y qué no. Ya hemos visto ejemplos de determinadas conductas que han sido objeto de sanción administrativas pero que, por no cumplir con este principio de y tipicidad han sido declaradas nulas de pleno derecho.
Quinto. – Conclusiones.
No quisiera terminar este análisis sin una reflexión personal de las siguientes conclusiones que derivan de su realización:
- El estado de alarma no deja de ser una excepción a la normalidad constitucional, y como tal debe ser entendido. Es claro que ambas medidas estarían afectando a dos libertades que protege nuestro texto constitucional: La libertad de circulación y la libertad de reunión. Basta acudir al artículo 11 de la LO 4/1981 que viene a establecer un numerus clausus, esto es, una lista cerrada de medidas que pueden acordarse durante la vigencia del estado de alarma. Limitar la circulación en todo el territorio nacional sin determinar expresamente los lugares a los que se limita es, a mi juicio de dudosa constitucionalidad. En cambio, la limitación de la libertad de reunión presenta menos dudas y es a todas luces una medida aplicable solo en estados de excepción y sitio.
- Si bien es cierto que la ley permite prorrogar el estado de alarma con la autorización expresa del Congreso de los Diputados, es evidente la intención del legislador al regular la duración del Estado de Alarma. Se trata de una situación de excepcionalidad por lo que debe entenderse como algo transitorio con un final pronto en el tiempo.
También el espíritu de la CE es establecer un periodo corto de tiempo para la implantación de las medidas sin perjuicio de su prórroga. La prórroga de 6 meses acordada en el congreso de los Diputados es desproporcionada e injustificada, máxime cuando se están afectando a derechos y libertades fundamentales.
- Podemos concluir que la Autoridad Competente es en todo caso el Gobierno, que si bien, podría delegar en las Comunidades Autónomas la efectividad y la ejecución de las medidas, sería solo el Gobierno el competente de acordarlas conforme establece la LO 4/1981.
- Al igual que en el anterior RD de estado de Alarma, el vigente remite el incumplimiento de su contenido o la resistencia a las órdenes de las autoridades competentes a lo dispuesto en los términos establecidos en al artículo 10 de la LO 4/1981 el cual, a su vez, se remite a lo dispuesto en las leyes. Por ello, el hecho de que no se haya previsto expresamente un régimen sancionador concreto afecta a la seguridad jurídica y acentúa la incertidumbre en la ciudadanía que no sabe que está permitido y qué no.
Que todo lo recogido en este análisis evidencia mi postura salvo mejor opinión fundada en Derecho.
En Valladolid, a 3 de noviembre de 2020.
Autor: u.lawclub
Graduado en Derecho, Máster en ejercicio de la abogacía con mención de experto en reclamaciones de responsabilidad civil y las derivadas de accidentes de tráfico.
